改革开放以来，我国金融开放坚持稳中求进的总基调，采取渐进式开放模式，结合金融开放的基础条件、内外部形势等，寻求最佳的开放路径，把握开放节奏和力度，营造稳定的发展环境。实践证明，这一具有中国特色的金融开放之路非常成功，为实体经济的长期稳健增长提供了重要的金融支持。2023年中央金融工作会议和2024年党的二十届三中全会进一步擘画金融开放的远景。“十五五”时期，我国金融开放需要因时而进、因势而谋，做好前瞻性研判、系统性布局、整体性推进，更好地适应全球化重塑、产业链重组、大国博弈等百年变局加快演进的时代环境，充分把握潜在的发展机遇和管控可能的风险挑战，为推进金融强国建设、实现中国式现代化和民族复兴伟业作出贡献。
金融开放在本质上是允许金融活动中资金、机构、人员和数据等要素跨境双向自由流动的政策行为，扩大金融开放的一个重要基础性制度条件是本币的可自由兑换和汇率、利率的市场化，而避免过度、过快金融开放带来的金融风险则是永恒的政策考量。因此，推进金融开放是一个系统性工程，在我国经历了较长时期渐进式的制度设计，力求在货币政策独立性、汇率稳定和资本自由流动的“不可能三角”制约下取得次优解、贡献中国答案，为实体经济的长期稳健发展营造适宜的金融环境。在渐进性、管道式的开放路径下，我国金融开放的成效不断积累，金融开放在过去20多年间取得显著进展。
从法律意义上看，我国经常项目完全可自由兑换，资本和金融项目可兑换程度显著提高，到2024年仅有非居民发行股票、货币市场工具和衍生品业务等个别项目不可兑换；全部取消对银行、证券、保险、基金等领域外资金融机构的持股比例限制，并降低开业条件、允许设立分支机构、放宽营业范围和业务类型，境内外投资者通过RQFII、沪港通等渠道基本可以满足在金融市场的跨境投融资需求。经济合作与发展组织（OECD）编制的贸易限制指数（STRI）广受引用，作为衡量服务业开放度的观测指标，最新数据显示，我国商业银行和保险业的STRI已分别从2014年的0.362和0.440下降到2024年的0.302和0.311（表1），其中保险业在51个经济体中开放度提升幅度最大。
从事实意义上看，可以用国际投资头寸及其与GDP的比值变化来衡量。2024年，我国对外资产和对外负债分别达到10.92万亿美元和6.92万亿美元，分别较2004年增长9.91倍和8.95倍；两者之和占GDP的比例达到91.4%，比2004年提升9.0个百分点。进一步从人民币国际化、金融机构开放和金融市场开放三个维度的进展事实，可以观察我国金融开放取得的成就。
首先是人民币国际化取得显著进展。人民币国际化本质是通过允许人民币在国际市场上承担交易媒介、计价单位、投融资和价值储藏等职能，促进国际经贸发展和国际货币体系变革，提升中国经济金融的全球影响力，这是中国作为超大型经济体所具备的独有条件和独特优势。人民币国际化是我国金融开放的一个重要领域，并与其他领域的金融开放相互促进。到2024年，人民币已经成为我国跨境收付的第一大计价货币，并上升为全球第三大贸易融资货币、第四大国际支付货币、第五大外汇储备货币和第五大外汇交易货币，国际地位显著提升。
其次是金融机构“引进来”与“走出去”稳步推进。金融机构实现跨境双向投资经营是我国金融开放的重要载体，是机构、资金、人员双向流动的主渠道。从“引进来”看，我国金融业吸引外资机构的经营规模明显扩大，到2024年末共有52个国家和地区的银行在华设立了分支机构，包括41家法人外资银行、116家外资银行分行；境外保险机构在华设立了67家外资保险机构，在我国市场份额约为10%；证券行业外资公司已达到16家（12家外资控股、4家外商独资），在我国证券业市场份额突破5%。从“走出去”看，我国金融机构国际化步伐蹄疾步稳，2024年末23家银行在境外71个国家和地区设立或投资控股分支机构，中资保险机构在境外17个国家和地区设立分支机构，超过30家中资证券经营机构在境外设立子公司。2023年末金融业对外直接投资存量占中国对外直接投资存量的11%，是2013年末的2.8倍。
最后是金融市场的双向开放与内外联通不断扩大。我国通过持续试点探索各种开放管道，包括合格境外机构投资者（QFII）、合格境内投资者（QDII）、人民币合格境外投资者（RQFII）、沪港通、内地与香港基金互认、深港通、债券通、沪伦通、跨境理财通、互换通等互联互通机制，进一步扩大金融市场跨境联通的渠道。到2024年末，境外投资者持有境内人民币股票、债券、存款和贷款等四类金融资产的规模达到9.77万亿元，是2013年末的3.4倍。此外，2024年中国境内投资者的对外证券投资资产达1.24万亿美元，较2015年增长3.4倍。
当然，金融开放度并非越大越好，对于我国金融开放度是否适度、是好是坏的评价，需要建立客观、现实的价值标准：一是能否有效满足实体经济高水平对外开放、高质量发展的金融需求；二是能否有效统筹发展与安全的关系，将金融开放的负面影响降至最低、守住不发生系统性金融风险的底线；三是能否融入强国建设、民族复兴的大局，将金融开放与我国的金融强国建设、社会主义现代化强国建设相融通。总体上，我国金融开放在过去40多年中取得突出成就，基本适应了实体经济不断走向高质量发展和高水平对外开放的需要，这从中国经济与社会的辉煌发展成就中可以得到实践检验，不容低估。同时要看到，我国金融开放依然有提升空间，特别是与我国实体经济的开放度和国际地位相比较，金融开放发展的能力相对弱势。例如，我国已是世界第一制造业与货物贸易大国、第二经济大国、第三跨境直接投资大国，但人民币的国际地位、金融机构的全球布局能力和国际竞争力、金融市场在开放条件下的稳定性等，仍然存在局限性。
02前瞻把握“十五五”时期我国金融开放的新环境
“十五五”时期，我国金融开放面临新的重大环境变革，只有在对这些变革因素前瞻性深刻把握的基础上才能正确地做好决策。来自政治、经济、环境、社会、技术等方面的变革和变迁因素，都会对金融开放提出新的要求，带来新的挑战。这要求我们密切跟踪、动态研判新情况新问题，为金融开放的方略提供决策支撑。以下方面的新环境值得高度重视。
统筹和融入我国进一步全面深化改革的大局
党的二十届三中全会为我国在中长期内特别是“十五五”时期进一步全面深化改革擘画了新蓝图。其中，关于金融开放的重点改革政策集中在三大方面，是新时期深化推进金融开放的关键着力点。一是支持创新发展。金融开放要支持我国经济高质量发展，特别是支持全面创新和科技创新领域，例如全会通过的《决定》提出要“提高航运保险承保能力和全球服务水平”“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”。二是支持开放发展。我国将持续完善高水平对外开放体制机制，金融业对外开放要融入我国经济与社会高水平制度型开放的大局之中，例如“在产权保护、……金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容”“有序扩大我国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放”；完善推进高质量共建“一带一路”机制，其中要加强包括金融在内的多边合作平台建设。三是健全开放治理能力。金融开放伴随潜在的金融风险，因此要在开放进程中强化金融治理能力。例如要“健全国际宏观政策协调机制”“完善准进入前国民待遇加负面清单管理模式，支持符合条件的外资机构参与金融业务试点”“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度”等。
把握和适应全球化逆风中的国际金融合作新变局
“十五五”时期，我国金融开放将面对极其复杂和具有高度不确定性的外部环境，其中既蕴含新的时代机遇，也存在诸多挑战。以下方面值得高度关注和前瞻性把握。
一是全球化新变局下产业链与供应链深刻重塑。在特朗普第二任期内，美国着力通过“对等关税”发起贸易战，以此推动美国制造业回流、改善美国财政和贸易“双赤字”状况，并延续遏制中国发展的对外政策。全球经济碎片化、区域化的趋势持续演变。在欧洲，俄乌冲突难以根本性解决，欧盟推动经济、安全与外交自主，俄罗斯对外经贸向东看、向南看的趋势仍将强化；在亚太，美国推动更多“友岸外包”“近岸外包”与技术限制，中美经济脱钩的风险仍然存在，日韩、印度等仍将成为美国拉拢的经贸伙伴。总体上，我国对外经贸大局将呈现稳住中美关系、强化中欧合作、持续推进共建“一带一路”，扩大与RCEP、金砖国家等南方国家区域合作，持续提升技术自主创新和产业升级能力，巩固和扩展优势产业等态势，全球产业链、供应链格局将随之演变，金融开放所服务的区域选择应顺势而为。
二是全球经济绿色发展的前景分化。中、美、欧都是全球应对气候变化、推动可持续发展的关键引领角色，但美国在特朗普第二任期治理之下，ESG特别是绿色发展理念出现新的变化。美国政府再次退出《巴黎协定》，试图维护美国在传统能源及相关产业的优势竞争地位，监管机构放松绿色监管标准，大型金融机构退出“净零联盟”。特朗普更关注眼前利益、不负责任的竞争行为，引发少数国家效仿，欧洲对绿色发展的态度也有微妙变化。中国在过去10多年中通过战略重视、资源投入和产业转型，在新能源、新材料、新能源汽车等领域积累起来的强大竞争优势，将受到一定冲击，全球绿色经济、绿色产业的产业链、供应链迎来变局。围绕绿色发展而产生的金融活动和金融开放进程，包括国际标准合作、绿色金融与转型金融发展、碳市场的交易与金融支持等领域，可能随之受到影响。
三是国际货币体系持续变革。俄乌冲突以来，美国将美元“武器化”引发各国“去美元化”浪潮，国际货币体系多元化变革的诉求日趋强烈，以人民币国际化和建立金砖国家支付体系为代表的举措将加速这一格局变迁。但是，当前美元仍然在国际货币体系中具有压倒性竞争优势，美国仍在致力于维护金融霸权地位，例如特朗普政府将加密货币绑定美元信用并纳入国家储备资产，在美英最新贸易协定中新增“跨境支付技术合作”条款打造美元主导的跨境支付联盟，要求改革IMF和世界银行等国际金融机构等。当然，特朗普政府力推的“海湖庄园协议”在帮助恢复美国制造业竞争力的同时，可能会削弱美元霸权地位。“十五五”时期，人民币国际化进程的稳慎扎实推进，仍然面临众多挑战，我国金融开放将伴随人民币国际化进程而相机推动。
在数字技术和数字经济驱动下创新金融开放模式
数字经济加快发展对于全球产业结构、跨境贸易和商业场景等都带来重要影响。数字经济的一些突出特征正在重塑金融全球化新模式，也为我国金融开放提供了新思路。例如，高速移动互联网使得数字金融服务能够快速跨境提供；数据生产指数级增长，提升大数据分析、机器学习和人工智能的重要性，全球AI投资激增，深刻改变未来金融跨境服务的工具和手段；高速算力、虚拟增强现实、物联网等技术正在将人类生产生活链接在高度虚拟的环境中，跨境金融服务场景发生深刻变化。数字经济和数字技术发展将对我国金融开放带来重大影响，以银行国际化为例：一是全球布局。银行业全球化将会跟随客户，集中资源投向数字经济发展速度快、潜力大的地区；实体网点需求下降，线上服务触达能力更加重要。二是客群选择。通过数字化手段提升企业竞争力或其自身就是数字化平台型跨国企业，将成为银行国际化的优质客群和追逐对象；数字化滞后的地区或产业将构成银行的重要风险来源。三是跨境金融服务模式。传统行业加快数字化转型、新兴行业诞生，广大长尾客群的获取，需要银行创新匹配的金融服务，手机银行、智能客服、场景金融等正在快速迭代。
03稳中求进扩大金融开放的战略选择与实践路径
“十五五”时期，我国金融开放应充分汲取历史经验与教训，立足于金融开放的现状与条件，前瞻把握环境变革中重大趋势，持续稳妥扩大金融开放，更加高效、安全地服务于我国金融强国及社会主义现代化强国进程。聚焦人民币国际化与资本项目开放、金融机构“引进来”与“走出去”、金融市场双向开放等维度，提升我国金融发展的全球竞争力和国际影响力。
一是坚持在中国特色金融发展之路下，科学做好金融开放之路的顶层设计。习近平经济思想“金融篇”是我国金融发展的理论指导，金融开放领域尤其要把握其理论要义和实践要求。特别要将中国特色金融发展之路的“八个坚持”贯穿于金融开放道路设计的始终，防范在金融开放领域犯下方向性错误。金融开放要坚持党的领导和以人民为中心，以服务实体经济作为根本宗旨，把防控风险作为永恒主题，在市场化、法治化、国际化的轨道推进开放实践创新，深化金融机构、金融市场的供给侧结构性改革，统筹金融开放和安全，稳中求进推动金融开放进程。金融开放的顶层设计，要将党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革的要求系统性地纳入考量，整体性谋划金融对外开放，在推进资金、金融数据、金融机构、金融人才、金融技术等要素的市场化改革、国际化发展，做好金融“五篇大文章”支持培育新质生产力、扩大实体经济全球竞争力，健全宏观金融治理体系、夯实金融开放监管能力，深化金融供给侧结构性改革、完善高水平对外开放体制机制等方面，都要做好战略性布局。
二是适应国际环境重大变局的要求，重点谋划人民币国际化与金融机构国际化重大战略。全球化新变局下全球产业链、供应链的深刻调整，将持续对我国对外开放重大格局带来影响，我国金融业的对外开放应服务于国内国际双循环新发展格局需要，将扩大我国对外贸易与投资的全球竞争力作为重点金融支持方向，跟随企业“走出去”的重大战略变化，推进人民币国际化和金融机构国际化发展，持续提升人民币国际地位、提升金融机构的全球布局能力和国际竞争力。未来推进中欧合作、全球南方合作、共建“一带一路”等仍将是中国突破中美大国博弈的重大战略选择，这将是人民币国际化、企业“走出去”的重点主攻方向，中国金融机构的国际化战略应当紧随趋势，加大对中东欧、RCEP成员国、“一带一路”共建国家、金砖国家等的布局力度。大型金融机构的国际化战略应体现差异性，突出特色优势，实现错位发展和有序竞争；中小金融机构国际化战略应当审慎实施，量力而为，重在结合自身专长打造区域性“精品金融机构”。
三是以加快建设上海和香港国际金融中心为牛鼻子，推动金融市场双向开放。上海和香港国际金融中心建设是我国金融市场双向开放的主战场，是推动金融中心与国际科技创新中心协同发展的主阵地。香港国际金融中心的地位巩固有赖于更加开放的中国经济、持续发挥“一国两制”独特优势，在建设人民币离岸市场、打造数字金融、绿色金融新赛道的竞争优势方面更有作为。上海应立足于长三角一体化的实体经济支撑，将自贸区建设、国际科技创新中心建设、国际航运中心建设等与国际金融中心建设有机融合，推动我国银行业市场、外汇市场、证券市场和航运金融服务等领域扩大开放，大力吸引外资机构、非银金融机构和专业服务机构聚集，在我国金融市场的双向开放中扮演重大角色。
四是积极拥抱数字技术，推进金融开放中的供给侧结构性改革，服务数字经济特别是数字贸易的发展。在数字化技术特别是人工智能技术快速迭代的环境下，数字经济在“十五五”期间成为我国塑造经济发展新动能、打造全球竞争力新优势的重要赛道。金融业的对外开放要积极拥抱数字技术、数字经济、数字贸易发展的新浪潮，大力推动数字化转型，推进跨境金融服务的供给侧结构性改革。例如，人民币国际化要积极拓展多边数字货币桥（mBridge）项目的推广与应用，扩展多币种跨境支付的应用场景，开拓人民币国际化新渠道；银行业金融机构的国际化发展，应进一步发挥数字平台、APP的应用优势，降低对实体网点国际化扩张的依赖度；可通过监管机构与银行机构的协同，鼓励对境外成熟数字银行的投资并购与业务合作力度；与东道国大宗消费服务商、跨境数字贸易供应商等扩大业务合作，将跨境金融服务以标准化方式更好地嵌入客户的生产、生活场景。
五是高度重视开放条件下的金融风险，强化跨境金融监管能力，统筹金融开放和金融安全。跨境金融监管能力薄弱是过去我国金融开放受限的一个重要因素，在未来更大力度、更高水平、更广泛领域对外开放战略引领下，我国金融业要高度重视并强化跨境金融监管能力建设，实现对大国博弈深化、地缘政治动荡、国际金融风险演化冲击我国金融开放的有效风险管控。特别要做好反洗钱和制裁合规方面的相关工作，同时增强对数字化时代的技术风险、气候变化背景下转型金融风险、经济金融高度波动下跨境资本流动风险的管控能力。金融机构应强化数字技术的应用，强化智能风控能力建设，提升在金融开放条件下稳健经营发展的能力，为国际化经营保驾护航。